關於組建住房銀行收儲的必要性

導讀

爲優化存量，去庫存，可考慮組建住房保障銀行，收購开發商庫存用於保障房。一舉多得：1）救爛尾樓，避免居民买單；2）救優質房企，打通現金流，避免金融風險；3）救市場信心，有助於重啓市場，當前樓市明顯超調；4）不用再多批地建租賃房保障房，避免浪費，有助於改善民生。

操作方式，可以從國家的層面組建，也可以各地組建。資金從哪裏出？以項目做抵押，國有銀行貼息貸款，或者發行超長期國債，或者做成類似PSL的金融支持工具。

德國、新加坡、美國等都有住房保障銀行的成功實踐。有三種模式：以美日爲代表的住房抵押貸款資產證券化模式，房地美、房利美；以德國爲代表的住房自愿儲蓄模式；以新加坡爲代表的住房強制儲蓄（公積金）模式，新加坡的組屋很成功。

組建住房保障銀行收儲存量住房的資金來源、收儲價格等方面還存在分歧，但這是正確的方向，關鍵看力度和落實。相信經過實質有力措施，房地產一定能避免硬着陸，實現軟着陸，爲經濟復蘇和民生改善貢獻力量。

正文

1 組建住房保障銀行、政府收儲商品房的必要性

組建住房保障銀行、政府收儲商品房，中央層面政策依據充分，地方層面實踐經驗豐富。

2013年至今，中央曾多次釋放組建國家住房保障銀行、鼓勵政府收購商品房信號。2013年，十八屆三中全會在《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》中提出，“研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”。2014年，國常會提出，“由國家开發銀行成立專門機構，實行單獨核算，採取市場化方式發行住宅金融專項債券”。2018年，國家發改委提出，“研究設立國家住宅政策性金融機構”。2024年，提出，“統籌研究消化存量房產和優化增量住房的政策措施”。

地方政府陸續出台政策盤活存量住房、推進去庫存。地方政府回購商品房政策出台的時間節點多是庫存高企、去化困難時期。2014年，多地曾試點政府回購商品房充當安置房。2022年7月，鄭地租賃收購鄭州四環內存量房源作爲人才公寓；9月，濟南城發公开收購3000套商品法國作爲租賃儲備；10月，蘇州對6個區及4個縣市回購約1萬套新房；湖州、邯鄲、阿勒泰等城市也發布政策鼓勵將存量房源轉化爲保租房。2024年4月，鄭州宣布計劃2024年完成二手住房“賣舊买新、以舊換新”1萬套，其中5000套由地方國資直接收購。5月，杭州臨安區政府向开發商收購商品房用作公租房。大理鼓勵收購存量房作爲保租房或人才房。

組建住房保障銀行、政府收儲商品房意義重大：

1）緩解开發商資金壓力，防止行業風險擴散。2021年下半年以來，房企風險持續暴露，行業成交低迷，甚至優質頭部房企都面臨銷售放緩帶來的現金流壓力。政府收購滯銷商品房，能直接爲开發商提供資金支持，緩解房企現金流壓力，避免出現房企風險外溢。

2）改善民生、提振信心，滿足合理住房需求。化解房地產困境的關鍵在於需求端信心恢復，信心提振才能帶動銷售回暖。需求端信心不足源於就業預期偏弱、對开發商缺乏信心。通過組建住房保障銀行、政府收購商品房轉爲保障房，爲購房者提供低息貸款、擔保增信，滿足低收入家庭、新市民的合理住房需求。

3）化解庫存，穩房價、穩市場、穩經濟。房地產大开發時代落幕，市場進入存量房主導時代後面臨調整分化，調整就是消化此前的高房價、高庫存、高槓杆。房地產是國民經濟第一大支柱行業，事關經濟恢復、金融風險。我國當前處於新舊動能轉換關鍵階段，房地產穩，則經濟穩。政府下場收購商品房，有利於去庫存、穩房價、穩市場、恢復經濟。

4）優化房地產市場供給結構，高端有市場、中端有支持、低端有保障。我國房地產市場存在“商品房發展相對成熟、保障房與租賃住房規模偏小”的現象。政府收購商品房轉化爲保障性住房，能夠優化房地產市場供給結構，滿足不同收入層次群體的需求，形成高端有市場、中端有支持、低端有保障的格局。

2 中國住房保障銀行的關鍵：錢從哪裏來

1）運營模式：一是借鑑海外經驗提供低息貸款，二是收儲开發商土地和商品房庫存用於保障房。

低息貸款：以“住有所居”爲長期目標，住房保障銀行爲符合條件的購房者提供普惠、優惠貸款。住房保障銀行重在履行社會保障職能，因此，與發達國家住房保障銀行類似，中國住房保障銀行的最終目標是“住有所居”，爲符合條件的購房者提供長期穩定的低成本住房貸款。如何界定是否符合條件？可通過普通住房套數、家庭人均住房面積、家庭人均住房金額等標准，將購房者劃分爲住房基本信貸、住房投資信貸，對前者實行優惠利率；後者劃歸商業銀行管理。如何管理存量與增量？可實行新貸新辦法、老貸老辦法。同時，劃定商業銀行房貸最高比例，逐漸降低商業銀行存量房貸規模。

收購土地及住房：以“去庫存”爲短期目標，住房保障銀行通過專項資金以合適價格收購开發商土地和商品房庫存，用於租賃房保障房。2021年下半年至今，諸多房企出險、資金鏈改善緩慢，保交樓形勢嚴峻。當前，保交樓是重中之重，組建住房保障銀行，建立專項資金收購开發商土地、商品房庫存，开發商拿到資金限定必須進行保交樓，這樣可以防止爛尾，避免讓購房者承擔地產調整的風險。房企回款有多余資金，可以用於拿地，土地財政就會恢復，地方債務壓力就能緩解，基建有望回升。收購的庫存商品房和土地用於租賃房保障房，有助於改善民生，本來开發商手裏就有那么多庫存，如果額外再新增供地用於租賃房，將導致巨大的浪費，一舉多得。

2）錢從哪裏來？國有銀行貼息貸款、超長期國債、類PSL金融工具。

國有銀行貼息貸款：以收購的商品房爲抵押或質押，向國有銀行申請貼息貸款。當前房地產貼息貸款主要用於需求端，2023年12月，浙江杭州臨平區出台購房貸款貼息政策，貸款金額超100萬的按100萬給予貼息補助，補貼期限36個月。政府收購存量房過程若能獲貼息貸款，收購成本將大幅降低，緩解地方財政壓力。

超長期國債：爲地方政府發放超長期國債用於收購，緩解地方財政壓力。2024年政府工作報告提出，從今年开始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。20-50年的超長期特別國債，不列入赤字，不增加地方債務壓力，與政府收購商品房用作保障房高度適配。

類PSL金融工具：PSL是棚改貨幣化安置階段重要資金來源。PSL抵押補充貸款作爲央行貨幣政策工具之一，在2015-2018年發揮過重要作用。國开行等政策行通過PSL爲棚改提供了大量穩定且低成本的資金。政府收購商品房同樣可考慮類PSL的金融工具，由政策性銀行提供資金支持地方政府收購，收購後的房子出售、出租，資金回籠後償還貸款。

3）收儲價格？可能爲市場價的7折到85折範圍。根據部分地方政府收儲經驗，2022年，鄭地租賃收購存量房的價格約爲市場價85折。2024年5月，杭州臨安區政府收購商品房要求整棟未售，由此判斷收購目標可能存在位置及配套不佳、流動性差，收購價格或爲市場價的70%左右。

3 他山之石：住房貸款證券化+住房自愿儲蓄+住房強制儲蓄三大模式

3.1 美國兩房模式：政府隱性擔保下的住房抵押貸款證券化，提高房貸流動性

美國住房銀行包括聯邦住房抵押貸款銀行（FHLB）、房利美、房地美，兩房（“房利美+房地美”）是美國住房市場的重要組成部分，持有或擔保的住房貸款佔比最高曾達80%-90%。分一二級市場看，

一級市場是美國政府於1933年經濟大蕭條後成立的“聯邦住房抵押貸款銀行（FHLB）”，爲購房者提供長期低息抵押貸款。

二級市場是房利美、房地美。房利美（美國聯邦國民抵押協會FNMA）由美國國會於1938年設立，是羅斯福新政的一部分，設立目的是爲住房抵押貸款市場提供穩定而連續的支持，提高住房抵押貸款的可獲得性，提高居民住房自有率，實現“居者有其屋”目標。1970年，爲防止房利美持續佔有二級抵押貸款市場壟斷地位，房地美（美國聯邦住房貸款抵押公司FHLMC）成立，與房地美成立目的一致。

“房利美+房地美”兩房形成了美國住房抵押貸款二級市場的雙寡頭競爭模式。2007年，兩房持有或擔保的住房貸款佔美國房地產市場的40%左右，次貸危機後，這一比例曾高達80%-90%。

美國兩房模式的主要優勢在於：

1）創新推出住房貸款證券化產品，大幅提高二級市場房貸流動性、降低購房成本。兩房模式最大的創新在於將住房抵押貸款證券化。對金融機構而言，金融機構將期限長、資金規模大的住房貸款，通過抵押貸款二級市場出售給兩房，回籠資金後再貸款，相比此前的“貸款-貸款收回-再貸款”模式，資金回籠周期大幅縮短，房貸流動性提高。對兩房而言，兩房通過購买持有或證券化住房抵押貸款，出售給投資者，使其以更低的成本融資。

2）美國政府隱性擔保，兩房融資成本低、債券流動性強，政府財政支出壓力較小。盡管房利美、房地美20世紀70年代經歷了私有化，但由於兩房承擔了美國政府要求的社會保障責任，其持續享受政府的隱性擔保。如房利美證券可以在與美聯儲體系銀行的回購交易中作爲抵押品、享受美國國債同等待遇、豁免美國證券交易委員會注冊等系列特權。由於政府隱性擔保，兩房在融資上具備天然優勢，一是融資利率低，發行的債券風險僅次於國債；二是流動性強，債券投資者衆多，包括各國央行、保險公司、養老基金等。基於融資優勢，兩房資金來源基本無需財政出資。

3.2 日本住房銀行：危機前財政依賴型模式，危機後改建爲美國市場化模式

二战後日本政府成立住宅金融公庫（GHLC），GHLC依賴政府財政投融資體制，支持住房重建融資；隨房地產泡沫破裂，GHLC經營惡化，逐漸向美國兩房模式轉變。1950年，爲加快二战後經濟復蘇和社會重建，日本政府成立住宅金融公庫，爲房企、居民提供中長期低息貸款。住宅金融公庫對財政資金依賴度高，如日本郵政儲蓄、國民養老金等靠國家信用籌集的資金均用於支持住宅金融公庫。1965年起，日本商業性金融機構進入房地產市場，與政策性金融機構形成競爭關系；90年代房地產泡沫破裂引發提前還款潮，使住宅金融公庫經營面臨巨大挑战。一方面，住宅金融公庫的住房按揭貸款人提前還款無罰款；另一方面，住宅金融公庫遭遇提前還款後，需向財政轉向貸款機構（FILP）支付罰款。爲應對提前還貸潮、緩解財政壓力，2000年起，住宅金融公庫逐漸向美國兩房模式看齊，2003年，向商業化金融機構購买抵押貸款並發行MBS。

2007年住宅金融公庫改建爲住房金融支援機構（JHF），重點轉向住房貸款資產證券化，形成了以住房抵押貸款資產證券化業務爲主、住房貸款保險業務和住房貸款業務爲輔的業務模式。1）住房抵押貸款資產證券化業務，即通過購房或擔保爲商業化金融機構長期固定利率住房貸款提供支持，佔所有業務申請量的97%。具體分兩種方式，一是直接購买金融機構長期固定利率貸款並進行證券化，這種方式佔業務申請量的84.5%。二是在長期固定利率住房貸款證券化後爲其提供擔保，保證向投資者還本付息。2）住房貸款保險業務，即爲商業化金融機構提供住房貸款擔保，確保金融機構能夠持續提供住房貸款。3）住房貸款業務，直接向特定購房者提供貸款。但門檻較高，主要服務商業化金融機構不能覆蓋的購房群體，如災後重建住房、需重建改建的老舊住房、綠色零排放住房。

改建後的住房銀行市場化程度顯著提高、對財政資金依賴度大幅下降，2011-2022年，財政資金佔比由57.2%降至4.4%。住宅金融支援機構的目標之一是擺脫原有住宅金融公庫對財政資金的依賴、實現較充分的市場化運作。經過15年運營，其基本實現這一目標，2011年，住房金融支援機構資金來源中，財政貸款及政府擔保債佔比57.2%，發行MBS獲得的資金佔比32.9%；2022年，前者降至4.4%，後者增至66.8%。

3.3 德國住房儲蓄模式：專業經營、廣泛參與、先存後貸、固定低息

德國住房金融體系運行着獨特的住房儲蓄模式。1885年，德國成立第一家持續經營的住房儲蓄機構“全民住房儲蓄社”，二战結束後，德國在面臨住房短缺的同時，也面臨着嚴峻的資金短缺，政府資金幾乎都被投放於工商業投資以復蘇經濟，難以爲住房建設提供足量資金，因此自給自足的住房儲蓄模式得到廣泛、快速發展。

德國住房儲蓄銀行的特點爲：

1）專業經營，資金封閉循環。德國住房儲蓄機構實行專業經營，除住房儲蓄外不能從事其他風險性金融業務，可購买國債等低風險證券，但信貸資金只能用於爲參加住房儲蓄的居民提供購房、建房、改建等貸款。

2）自愿儲蓄，對於低收入居民，政府給予補貼。住房儲蓄是一種自愿契約，旨在通過互助形式實現自助。該儲蓄方式的參與門檻較低，只需滿足最低合同金額和最低存款年限要求。低收入居民也可參與住房儲蓄體系，政府提供兩種儲蓄補貼。首先，對於年收入不超過25600歐元（51200歐元）的單身（雙職工）住房儲蓄家庭，月存款額不超過512歐元（1024歐元）的部分，政府將給予8.8%的配套獎勵，最多獎勵45歐元/月（90歐元/月）。其次，對於年收入不超過17000歐元（35800歐元）的單身（雙職工）住房儲蓄家庭，政府將對其住房儲蓄給予9%的配套獎勵，最多津貼43歐元/月（86歐元/月）。

3）“先存後貸”，公平配貸。居民與住房儲蓄機構籤訂住房儲蓄合同，約定合同額、存款期限和貸款期限，合同額約爲計劃貸款額的2倍，存款期限8年左右，貸款期限10-11年。依據合同約定，申請者先按月存款（約爲合同額的0.48%），存款期限截止時，加上利息後的存款總額達到合同額的50%，滿足配貸條件，進入配貸輪候序列。住房儲蓄機構依據存款期限、還款貢獻、利率等指標，對達到配貸條件的申請者進行配貸評價，評價值高的優先配貸。貸款發放後，申請者按月還款，月還款額約爲合同額的0.5-0.6%。

4）低息貸款，提供長期穩定的固定低利率。德國最大的住房儲蓄機構施威比豪爾銀行提供一種標准產品，其貸款利率僅爲2.15%，具有8年的儲蓄期和10年的還款期。由於住房儲蓄資金僅在機構和參與的居民之間循環，因此利率不受外界資本市場的幹擾，能夠實施長期穩定的低存低貸固定利率制度，存貸款利差保持在2個百分點。這種低貸款利率結合政府獎勵，使得低存款利率的住房儲蓄合同成爲德國居民的重要投資工具。超過1/3的居民參與到住房儲蓄中，爲住房儲蓄模式的發展提供了充沛的低成本資金。

3.4 新加坡住房公積金模式：實行強制儲蓄型中央公積金制度，封閉式管理，存貸分離,高存低貸

1955年新加坡建立中央公積金制度，初期服務於養老，1968年开始用於住房。1955年，英殖民政府爲逃避對新加坡本地公務員的養老責任，建立起強制儲蓄型中央公積金制度，並成立中央公積金局（Central Provident Fund）負責管理。1968年後，“居者有其屋”計劃實施，公積金开始用於購买組屋，1981年拓展至私宅。目前中央公積金制度已成爲全面覆蓋養老、住房、醫療、家庭保護、子女教育等的綜合性社會保障制度。

實行強制儲蓄型中央公積金制度，繳存比極高。根據《中央公積金法》規定，新加坡所有公民和永久居民，不論是僱員還是僱主，都必須按月強制繳納公積金，任何人不得拒絕或延遲繳納，否則需如數補繳且加罰利息。除購房及部分投資外，公積金存款只有在僱員退休後才可動用，會員無權決定公積金存款長短。此外，公積金繳存比極高，峰值高達50%（僱員、僱主各25%），目前穩定在37%（僱員20%、僱主17%），遠高於中國香港（10%）、中國大陸（24%）等同樣推行強制儲蓄型中央公積金制度的地區，但會隨着僱員年齡增長而適度降低，如55-60歲繳存29.5%（僱員15%、僱主14.5%）,60-65歲繳存20.5%（僱員9.5%、僱主11%）。

公積金覆蓋面極廣，保障項目全，推行封閉式管理，保證專款專用。中央公積金覆蓋人群較廣，由於強制儲蓄的要求，覆蓋率從1965年的22%增至2022年的103%，總會員數也從41.8萬增至420萬。保障項目全，分設四大账戶、專款專用，廣泛覆蓋退休、醫療、住房、家庭保護及資產增值等多個領域。此外，新加坡《中央公積金法》嚴格限制公積金的提取和投資：一是實施最低存款額規定，會員動用普通账戶和特別账戶進行資本投資時，須確保账戶規定限額（普通账戶不低於2萬新元；特殊账戶不低於4萬新元）；二是會員運用公積金账戶投資所得須返回個人账戶；三是會員退休提取時，普通账戶和保健账戶須保證規定金額，用於轉入養老账戶。此外，由於公積金分存在四大账戶，每個账戶使用範圍僅限於相應領域，保證專款專用。

採取封閉式管理，“存貸分離、高存低貸”。新加坡中央公積金局（CPF）是負責管理公積金的機構，其職責包括公積金的繳納、支付、管理和保值等。然而，CPF並不直接發放公積金貸款，而是通過購买政府債券交由新加坡政府投資公司（Government of Singapore Investment Corp，簡稱GIC），再由GIC將積累的公積金投資於國內組屋和基礎設施建設，新加坡建屋發展局（Housing and Development Board，簡稱HDB）獲得這些資金後，發放低息貸款給購房者。公積金存款利率相對較高，普通账戶爲2.5%，特殊、醫療和退休账戶均爲4%，高於同期五年期國債收益率（2.19%）和商業銀行定期存款（1.2%）。此外，公積金總額中的前6萬新元及55歲以上會員的前3萬新元還可額外再獲得1%的利率。相比之下，公積金貸款利率較低，一般在住房公積金存款利率的基礎上，上浮0.1%。自1993年以來，貸款利率一直穩定在2.6%。